全面梳理《治安管理处罚法》修订的七大核心变化（二）

上篇讨论了新的《治安管理处罚法》因应时代发展，增设了诸多违法行为，同时有针对性的提高了经济处罚的调节作用。

本篇的内容为新法七大核心变化的第三点至第六点，详见正文。

七大核心变化：

一．增设违法行为

二．提高罚款上限

三．重构“正当防卫”

四．新增违法记录封存制度

五．调整未成年人违法案件

六．完善对未成年人的保护

七．平衡执法效率与公民权益保障

重构正当防卫制度

执法惯性

在治安管理执法的过往实践中，对于公民在被侵害时进行还击以自卫的行为，往往简单机械的定性为“互殴”。据最高人民法院2020年发布的司法大数据，全国基层公安机关办理的伤害类案件中，超过68%的还击行为被定性为互殴。

这种简单机械的做法，不合理的限制了公民维护自身权益的权利，违反了公平公正的原则。

现行规定

其实，现行法中虽没有“正当防卫”的表述，但并非没有“正当防卫”的相关规定。

《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释（二）》（公通字[2007]1号）系对现行法的有权解释。

其中第一条规定：“为了免受正在进行的违反治安管理行为的侵害而采取的制止违法侵害行为，不属于违反治安管理行为。但对事先挑拨、故意挑逗他人对自己进行侵害，然后以制止违法侵害为名对他人加以侵害的行为，以及互相斗殴的行为，应当予以治安管理处罚。”

现实成因

虽然有此规定，但实践中将防卫行为认定为“互殴”的比例仍然偏高，存在一些现实原因。

1.公安部的相关解释比较原则性，用于实践中的具体认定指导性较弱，可能引发争议。

2.对于民间纠纷引起的打架，出于执法惯性往往认为“事出有因”，机械认定双方都有殴斗的故意。

3 治安案件调查中，对于“互殴”还是“防卫”的认定受制于证据情况，如有的案件没有目击和旁证，双方陈述一对一，往往需要精细化的调查方能认定。

4 .基层的执法力量和执法资源配置不足，对双方“各打五十大板”往往既省心省力，又避免争议。

烧烤店老板娘的抗争

2020年发生在山东淄博的一起治安案件，成为了本次修改的契机。

2020年11月22日晚，醉酒的刘某进入张琳饭馆，用桌子起啤酒瓶盖。张琳随即予以劝阻，刘某随即摔瓶辱骂并殴打张琳，张琳在被多次身体压制的情况下用啤酒瓶反击。最终，经鉴定刘某左侧面部有1厘米的划痕，构成轻微伤。

这起治安处罚案件，最初被山东桓台县公安局认定为互殴，刘某行政拘留六日；张琳行政拘留五日，罚款200元。

张琳不服，提起行政诉讼。一审、二审均败诉。

该案经检察院提出抗诉，山东省高院于2024年4月再审认为：张琳的反击行为属于免受正在进行的违反治安管理行为的侵害而采取的制止违法侵害行为，具有防卫性质，不构成相互斗殴行为，不属于违反治安管理的互殴行为。

山东省高院认可了检察院的抗诉意见，再审撤销了行政处罚。

不向不法侵害让步

新法第19条规定：“为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为，造成损害的，不属于违反治安管理行为，不受处罚；制止行为明显超过必要限度，造成较大损害的，依法给予处罚，但是应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚。”

本条规定，重构了治安领域的正当防卫制度。

强化了防卫行为的正当性，既防卫行为即使造成损害，不属于违法行为。

强调了防卫行为的合理限度，防止造成不必要的过当损害。

有利于保护见义勇为的行为，鼓励更多人在他人受不法侵害时能够挺身而出。

笔者提示：

1.新法强化了防卫行为的正当性，但执法惯性的改变可能不在须臾之间。对于偶发矛盾引起的争执，侵害行为的强度较弱，建议不要即时的回击。

2.防卫行为要在不法侵害“正在发生”时采取，不能简单理解成“打回去”。如果侵害行为已经停止或侵害方已经失去侵害能力，不适时的“防卫”可能被认定为“事后报复”。

违法记录封存制度

笔者在过去办理治安案件时，听到违法行为人最多的询问是：“会不会留下案底？”。

治安违法案件的数量大、社会触及面广，而治安违法行为的情节轻微，广泛的违法记录制度从社会整体而言弊大于利。

没有必要“见人一恶而终生不忘”，为违法行为人后续的工作、生活留下桎梏。

新法第136条规定：“违反治安管理的记录应当予以封存，不得向任何单位和个人提供或者公开，但有关国家机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的违法记录的情况予以保密。”

新法的规定，有助于改变过去违法记录长期影响违法行为人的生活、工作，使他们受到不必要的歧视性待遇的局面。有利于他们轻装上装重新投身家庭生活和社会福祉，体现了法律的关怀和治理的进步。

笔者提示：

1.根据《公安机关办理犯罪记录查询工作规定》（公通字〔2021〕19号）的规定，《违法犯罪记录查询证明》已取消，但仍有部分地方在《无犯罪记录证明》中备注违法事项。新法施行后，这一做法显然应当禁止。

2.公安民警切勿出于非工作目的违规查询公民的违法记录，并向他人提供或公开。

3.有关国家机关根据“国家规定”方可查询违法记录，意味着根据地方或内部规定查询违法记录并予以通报的做法应予禁止。

调整未成年人违法案件

随着社会资讯的发达，很多未成年人的思想意识超越了旧时代的同龄水平，违法行为的低龄化现象日益突出。

现行《治安管理处罚法》规定：14周岁至16周岁的未成年人；16周岁至18周岁的未成年人初次违反治安管理的，不执行行政拘留。这一规定旨在给予未成年人改过自新的机会。

在实践中，部分未成年人利用这一规定为依仗，多次违法或违法情节恶劣，引起社会不满。有必要对行政拘留的条件予以调整。

新法规定：

1.符合免予执行行政拘留的未成年人，违反治安管理情节严重、影响恶劣的，或者在一年内二次以上违法治安管理的，可以对其予以行政拘留。

2.对不予处罚的未成年人（不满十四周岁）或者不执行行政拘留的未成年人，公安机关依照相关规定采取相应的矫正教育措施。

新法的调整，保留了“不执行行政拘留”的规定，最大程度上有利于未成年人的改过。同时依据特殊情况予以调整，避免部分未成年人形成“法不责幼”的思想误区，遏制违法行为低龄化的现象。

对于不予处罚或不执行行政拘留的未成年人，公安机关予以矫正教育。矫正教育的目的在于帮助未成年人认识到违法的后果，并树立正确的价值观和行为准则，防止其积习难改而堕入歧途。

完善未成年人的特殊保护

在合理矫正未成年人违法的同时，也要看到未成年人在生活中依然是弱势群体，法律有必要予以特殊的关注和保护。

协同治理校园欺凌

近年来，校园欺凌事件时常发生，成为社会关注焦点。

欺凌事件严重影响了受害未成年人的身心健康，而部分学校对发生的欺凌事件采取了不负责任的处置，更是引发了社会不满。

新法第60条第1款规定：“以殴打、侮辱、恐吓等方式实施学生欺凌，违反治安管理的，公安机关应当依照本法、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》的规定，给予治安管理处罚、采取相应矫治教育等措施。”

新法首次明确将欺凌事件纳入治安管理处罚范围，“校园欺凌”不再可以“内部消化”。

第60条第2款规定:“学校违反有关法律法规规定，明知发生严重的学生欺凌或者明知发生其他侵害未成年学生的犯罪，不按规定报告或者处置的，责令改正，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，建议有关部门依法予以处分”。

在目前的处理机制中，对出现严重校园欺凌的学校往往施行“一票否决”。学校不仅担心教学声誉受到影响，更担心在考核上受到负面影响。所以对在本校发生的欺凌事件，往往遮、捂、盖，进行“内部消化”而瞒报漏报。

而新法的修改，使公安机关获得了对欺凌事件的调查处理的权力，同时也作为外部法律监督者对学校的报告和处置工作进行监督，以利于明确相关责任人员的法律义务，协同治理校园欺凌。

但实践中，还需解决如下问题：

1.“严重的学生欺凌”的范围尚需明确，以提升制度的可操作性。

2.对于学校及时、妥善的报告、处置严重校园欺凌事件的，应当建立配套的责任豁免制度，防止学校因积极作为而受到负面影响。

禁止组织未成年人有偿陪侍

未成年人身心发育尚未成熟，辨别能力和自我保护能力较弱。组织其从事有偿陪侍，特别是提供带有色情性质的服务，不仅有违公序良俗，更会严重侵害未成年人的人格尊严和身心健康，导致其价值观扭曲。

新法第48条规定：“组织、胁迫未成年人在不适宜未成年人活动的经营场所从事陪酒、陪唱等有偿陪侍活动的，处十日以上十五日以下拘留，并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五千元以下罚款。”

新法公布前，组织未成年人进行有偿陪侍活动是否属于“违反治安管理活动”？情节严重的，是否构成“组织未成年人进行违反治安管理活动罪”？在司法实践中一直以来有争议。

最高人民检察院公布的第四十三批指导性案例中，“惩治组织未成年人进行违反治安管理活动犯罪综合司法保护案”（检例173号）指出：“《娱乐场所管理条例》将以营利为目的的陪侍与卖淫嫖娼、赌博等行为并列，一并予以禁止，并规定了相应的处罚措施，明确了该行为具有妨害社会治安管理的行政违法性。”

但笔者认为，最高检察院并非行政机关，其对《治安管理处罚法》的解释或某一行为的“行政违法性”的认定，似乎并不能完全弭平争议。

而新法通过将“组织、胁迫未成年人从事有偿陪侍”明文列入治安违法行为，则为相关案件的办理提供了更为明确的法律依据。

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